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【解决疑难】普通食品和特殊食品怎样划分？运动营养食品等特殊膳食用食品是不是特殊食品？
2024-05-20 17:41:35 点击量:
《食品安全法实施条例》第三十九条第二款规定：“特殊食品不得与普通食品或者药品混放销售。”各地市场监管部门也经常接到这类问题的投诉举报，比如红牛维生素风味饮料与普通食品混放销售的问题，也多次出现消费者由于没有注意到一些特殊种类食品标签上关于适宜人群或不适宜人群的提示，导致让不适宜人群食用的情况。
这就提出来一个问题：普通食品和特殊食品怎样划分？或者说怎样定义特殊食品？搞清楚这个问题，无论是对监管，还是处理投诉举报，都具有很强的指导意义。
经过深入研究，笔者认为：
《食品安全法》规定的特殊食品是指在食品注册、备案和销售方面实行特殊管理的食品，而不是指有特殊要求的食品；
《食品安全法》规定的特殊食品，与gb13432-2013《预包装特殊膳食用标签》附录a中的特殊膳食用食品，既有交叉，又有区别；
而《食品安全法》（包括实施条例）中规定的特殊食品，只有三种：保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品，其中婴幼儿配方食品又可以分为乳基和豆基两类，即配方乳粉和配方食品，统称为婴幼儿配方食品。
一、《食品安全法》规定的特殊食品是指实行特殊管理的食品
《食品安全法》第四章将特殊食品专门列为一章，其中第七十四条规定：“国家对保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品实行严格监督管理。”本条的“等”字，联系《食品安全法》和实施条例的有关规定，只能理解为“等内等”，即不存在这三类食品之外的特殊食品。理由如下：
1.《食品安全法》第75-82条，对保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品的注册、生产质量控制、标签说明书等做出了分别规定，而只有第83条在生产质量管理体系中，增加了一个“专供特定人群的主辅食品”，所以在《食品安全法》中，保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品是确定的特殊食品，并无争议；而“专供特定人群的主辅食品”是否属于特殊食品则暂且存疑，除此之外并没有其他类型的特殊食品。
结论：《食品安全法》规定了特殊食品的生产要件，符合生产要件的食品才是特殊食品。
2.《食品安全法实施条例》第三十九条第一款规定：“特殊食品的标签、说明书内容应当与注册或者备案的标签、说明书一致。销售特殊食品，应当核对食品标签、说明书内容是否与注册或者备案的标签、说明书一致，不一致的不得销售。省级以上人民政府食品安全监督管理部门应当在其网站上公布注册或者备案的特殊食品的标签、说明书。”证明特殊食品的标签或说明书，应当是经过注册或备案的食品。无需注册或备案的，销售者自然也无法审查是否一致。所以，标签、说明书应当依法进行注册或备案，是判断食品是否属于特殊食品的一个要件。
结论：依据《食品安全法实施条例》的规定，特殊食品标签、说明书的注册备案是认定特殊食品的形式要件，标签、说明书需要注册或备案的食品才是特殊食品。
3.目前依据法律法规规定，强制实施产品注册、备案的食品，也只有保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品这三类。“专供特定人群的主辅食品”目前并没有强制性注册备案要求，因而可以将其从特殊食品中排除。
市场监管总局建立的特殊食品注册备案查询平台（http://ypzsx.gsxt.gov.cn/specialfood/#/food），目前只有“保健食品注册、婴幼儿配方乳粉配方注册、特殊医学用途配方食品注册、保健食品备案”四项，其中保健食品分为两项，依然是三类。
证明目前纳入特殊食品注册备案范围的，只有保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品三类。
4.2021年12月3日，市场监管总局发布《关于仅销售预包装食品备案有关事项的公告》，将仅销售预包装食品由许可改为备案，在《公告》的附件1《仅销售预包装食品经营者备案信息采集表》和附件2《仅销售预包装食品经营者备案信息变更表》中，经营者经营种类和提交文件资料目录选项中，特殊食品均罗列其中（见下表）。这说明自该《公告》发布之日起，特殊食品（特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品除外）的销售也同样由许可改备案了。
也同样说明，特殊食品依然指保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品这三类。
5.2023年10月，市场监管总局发布了《网络销售特殊食品安全合规指南》，对特殊食品的网络销售提供了详细的合规指引，在特殊食品定义上，和《食品安全法》一致，《指南》明确特殊食品分为下列三类：保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品。
因此，在食品安全法体系中，特殊食品是指在注册、备案、销售等环节都有特殊要求、实行特殊管理的食品，也证明了食品安全法第七十四条规定中的“等”是等内“等”。
“专供特定人群的主辅食品”由于不存在强制性注册备案要求，而不成为特殊食品。
二、特殊食品与特殊膳食用食品的关系分析
事实上还有一类食品比较特殊，就是特殊膳食用食品，它是否可以认定为特殊食品呢？
gb 13432-2013《预包装特殊膳食用标签》第2.1条规定“特殊膳食用食品所包含的食品类别见附录a”，附录a 包含了四类食品：婴幼儿配方食品、婴幼儿辅助食品、特殊医学用途配方、除上述类别外的其他特殊膳食用食品（包括辅食营养补充品、运动营养食品，以及其他具有相应国家标准的特殊膳食用食品）。
在特殊食品与特殊膳食用食品的区别上，《网络销售特殊食品安全合规指南》做出了指引：“应注意与gb13432-2013《食品安全国家标准预包装特殊膳食用食品标签》中特殊膳食用食品的概念进行区分，对其中不同的范围界定以法律规定为准。”
所以，区分特殊食品与特殊膳食用食品的依据，不是标准规定，而是法律规定，特殊膳食类食品是否属于食品安全法意义上的特殊食品，要根据它是否依照法律法规规定需要进行注册、备案来确定。
根据目前的特殊膳食用食品注册要求，除婴幼儿配方乳粉及特殊医学用途配方食品外，其他特殊膳食没有产品注册的要求，不满足“特殊管理”的要求，不属于食品安全法意义上的特殊食品，而属于普通食品。
所以，《食品安全法》意义上的特殊食品与特殊膳食用食品范围既有交叉，又有不同：保健食品属于特殊食品，但不属于特殊膳食用食品；婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品既属于特殊食品，也属于特殊膳食用食品；而婴幼儿辅助食品、其他特殊膳食用食品（包括辅食营养补充品、运动营养食品，以及其他具有相应国家标准的特殊膳食用食品）等，则只属于特殊膳食用食品，不属于特殊食品。
非特殊食品的特殊膳食用食品主要有以下几类：
1.gb10769-2010 《食品安全国家标准 婴幼儿谷类辅助食品》、gb10770-2010《食品安全国家标准 婴幼儿罐装辅助食品》，婴幼儿辅助食品是指适用于6月龄以上婴儿和幼儿食用的辅助食品，公众对这类食品有较为清晰的认识，不易与其他产品混淆。这也是“专供特定人群的主辅食品”的一种。
2.gb22570-2014 《食品安全国家标准 辅食营养补充品》，辅食营养补充品指含有多种微量营养素(维生素和矿物质等)的补充品，其中含或不含食品基质和其他辅料，添加在6-36月龄婴幼儿即食、辅食中食用，也可用于37-60月龄儿童。
3.gb24154-2015 《食品安全国家标准 运动营养食品通则》（含第1号修改单），运动营养食品指为满足运动人群(指每周参加体育锻炼3次及以上、每次持续时间30min及以上、每次运动强度达到中等及以上的人群)的生理代谢状态、运动能力及对某些营养素的特殊需求而专门加工的食品。分为补充能量类、控制能量类、补充蛋白质类、速度力量类、耐力类、运动后恢复类等不同种类。
4.gb31601-2015《食品安全国家标准 孕妇及乳母营养补充食品》。孕妇及乳母营养补充食品指添加优质蛋白质和多种微量营养素(维生素和矿物质等)制成的适宜孕妇及乳母补充营养素的特殊膳食用食品。
依据gb13432-2013《预包装特殊膳食用标签》附录a的规定，这类有食品安全国家标准的，才是特殊膳食用食品，而其他一些专供特定人群的主辅食品，如果没有相应的国家标准，即使属于专供特定人群的主辅食品，也不属于特殊膳食用食品。如老年人食品，国家卫健委于2018年9月发布《食品安全国家标准 老年食品通则》(征求意见稿)征求意见，但截止目前，并未有正式国家标准公布；而中国老年学和老年医学学会于2024年3月30日发布了《老年营养食品通则》团体标准，编号为t/lxly 28-2024，并于发布当日起正式实施。所以依照该团体标准生产的老年食品，既不属于特殊膳食用食品，也不属于食品安全法意义上的特殊食品。
三、“适宜人群”或“不适宜人群”的标注不是食品类别划分的依据
除已明确的三类“特殊食品”外，特殊膳食用食品标准要求根据不同情况，应当标注“适宜人群”或“不适宜人群”，比如gb24154-2015 《食品安全国家标准运动营养食品通则》就规定：添加了肌酸的产品应当在标签中标示“孕妇、哺乳期妇女、儿童及婴幼儿不适宜食用”。
事实上，这些关于适宜人群的标准，并不是确定食品类别归属的依据，其性质上是对食品安全的警示、提示语，它的法律来源是《产品质量法》第二十七条第五项“使用不当，容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品，应当有警示标志或者中文警示说明”以及《食品安全法》第六十七条第一款第九项“法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项”之规定。
很多普通食品也有相应的警示语标注要求。比如果冻的食品安全标准gb19299《食品安全国家标准 果冻》中要求：凝胶果冻应在外包装和最小食用包装的醒目位置处，用白底（或黄底）红字标示警示语和食用方法，且文字高度不应小于3mm。警示语和食用方法应采用下列方法标示“勿一口吞食；三岁以下儿童不宜食用，老人儿童须监护下食用”。再如固体饮料，2022年市场监管总局发布《关于加强固体饮料质量安全监管的公告》（2021第46号公告），公告第三条规定：“直接提供给消费者的蛋白固体饮料、植物固体饮料、特殊用途固体饮料、风味固体饮料，以及添加可食用菌种的固体饮料最小销售单元，还应在同一展示版面标示“本产品不能代替特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、保健食品等特殊食品”作为警示信息，所占面积不应小于其所在面的20%。警示信息文字应当使用黑体字印刷，并与警示信息区域背景有明显色差。”
新资源食品也应当标注“不适宜人群”；炼乳产品应当标注“本产品不能作为婴幼儿的母乳代用品”；酒类产品应当标注“过量饮酒有害健康”。
而关于根据食品中含有特定成分下的警示语也很多，如花生等致敏物提示、转基因食品提示等。
通过以上例证，证明了“适宜人群”或“不适宜人群”的标注，是为了确保食品安全而设定的强制性警示语，目的是为了让消费者充分了解食品特性，正确做出是否适宜自己食用的判断，与食品的分类无关。
所以，是否标准适宜人群，不是判断食品是否属于特殊食品的依据。
综上，食品安全法意义上的“特殊食品”只有保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品三类，它们不能与其他食品混放销售。除此之外的食品，都是与“特殊食品”相对应的“普通食品”。
而依据法律法规或标准规定，需要标注适宜人群或不适宜人群、需要标注警示语的食品，依然是普通食品，与无需标注警示语的食品混放销售，并不违法。
如果要求按有无警示语标注要求进行食品陈列，显然是不现实的，也不具有可行性。
一方面，关注必要的食品标签信息，是消费者确保自身安全的必要措施和应当承担的义务，在法律法规和国家标准对保护消费者消费安全，明确规定警示语标注要求的情况下，消费者也应当履行必要的注意义务，不能对自身的安全持放任态度。当然，消费者教育也许考虑消费者本身的生活经验、专业能力等因素，不能对消费者提太高要求。
另一方面，产品质量与安全才是企业的生命线，企业应当以人民的利益为基础，从消费者知情权和健康中国角度出发，扎扎实实做好品质保障，老老实实开展推广宣传，坚决避免普通食品功效化的宣传，尽可能得让消费者少一些疑惑、多一些信任，而不是用尽营销手段去误导消费者，让消费者混淆特殊食品和普通食品。
法律法规和国家标准，只能提供必要的、有限的保护，消费者才是自身安全的第一责任人。