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【监管案例】北京三中院：市场监管部门将企业列入经营异常名录应采取“高度审慎”标准
2023-02-20 19:17:02 点击量:
北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）京03行终306号
上诉人（一审被告）北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里**。
法定代表人刘立新，局长。
委托代理人李琼，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。
委托代理人李文星，北京市冠腾律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京宇泰阳光国际贸易有限公司，住所地北京市朝阳区八里庄西里×号×层×。
法定代表人郑灿，总经理。
上诉人北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称朝阳市监局）因列入经营异常名录行政决定一案，不服北京市朝阳区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0105行初219号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年3月10日公开开庭进行了审理，上诉人朝阳市监局的委托代理人李琼、李文星，被上诉人北京宇泰阳光国际贸易有限公司（以下简称宇泰公司）的法定代表人郑灿到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
朝阳市监局分别于2019年11月5日、2019年11月26日作出京朝市监异列字〔2019〕47031号和京朝市监异列字〔2019〕49983号《列入经营异常名录决定书》（以下分别简称47031号《决定》、49983号《决定》），认定宇泰公司因市场监督管理（工商）部门在依法履职过程中通过其登记的住所或者经营场所无法与其取得联系，违反了《企业经营异常名录管理暂行办法》（或者《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》）的相关规定。根据《企业经营异常名录管理暂行办法》第九条（或者《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》第十二条）的规定，现决定将宇泰公司列入经营异常名录。
宇泰公司不服，诉至一审法院，请求法院判令撤销朝阳市监局作出的47031号《决定》和49983号《决定》。
一审法院经审理查明，宇泰公司的公司登记机关为朝阳市监局，登记的公司住所地为北京市朝阳区八里庄西里×号×层×。
……朝阳市监局所属高碑店工商所于2019年9月26日对宇泰公司登记的住所地北京市朝阳区八里庄****905进行实地现场检查，拍摄了公司门口的现场照片并制作了《现场笔录》。《现场笔录》记载：当事人未在现场，检查情况为“经现场检查，当事人现场锁门，敲门无人应答，该地的门口未见相关牌匾信息，无法与当事人取得联系，到一楼大厅查看企业水牌信息，未见悬挂当事人名称的水牌”。执法人员遂在《实地检查记录表》中标注未能检查原因为“通过登记的住所（经营场所）无法联系”。朝阳市监局按照两次抽查工作要求，根据现场检查情况，分别于2019年11月5日、11月26日作出47031号《决定》和49983号《决定》，并于作出决定当日在国家企业信用信息公示系统中分别发布《关于北京宇泰阳光国际贸易有限公司列入经营异常名录的公告》。
另查，2020年3月13日，宇泰公司向朝阳市监局提交《列入异常情况说明》，称“该公司于2019年9月底部分人员外出，有高碑店工商所执法人员进行检查，到该公司经营场所现场检查时，敲门时无人应答，以‘无法联系’原因列入经营异常名录”，并提交了《经营异常名录移出申请表》、注册地址的房屋所有权证等移出异常名录申请材料。朝阳市监局经审核并经现场检查后，，以“通过登记的住所或者场所重新取得联系”为由于2020年3月20日分别将宇泰公司从2019年11月5日、11月26日列入异常名录的记录中作移出异常名录处理。
再查，应一审法院要求，朝阳市监局对该局提交的《北京市朝阳区市场监督管理局关于开展2019年度“小个专”重点调查暨2018年度企业个体年报公示信息抽查工作方案》中抽查对象“1.2018年6月30日前已经通过企业信用信息公示系统报送并公示2018年度年报且有党员未建立党组织的主体，依据名单抽取，抽取比例100%”的内容进行了书面说明，指出“2018年6月30日”应为“2019年6月30日”，该局提交材料的上述部分系笔误。
一审法院经审理认为，……本案中，，朝阳市监局以宇泰公司存在“通过登记的住所或者经营场所无法取得联系”的情形为由决定将宇泰公司列入经营异常名录。根据朝阳市监局提交的证据可以认定，该局系通过现场检查时，“现场锁门”“敲门无人应答”“门口未见相关牌匾信息”等事实的确认并得出“无法与当事人取得联系”的结论。因此，本案的焦点在于朝阳市监局凭借上述事实即确认通过宇泰公司登记的住所无法取得联系是否适当也即行政机关在将企业列入异常名录时检查方式的选择和证据认定的标准是否适当。对上述问题的认定应依据现行有效的行政法规、规章规定，综合考量制度设立目的，将企业列入经营异常名录决定的性质、产生的法律后果等因素予以评判。
第一，从制度设立目的看。国务院于2014年6月发布《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，提出了社会信用体系建设的总目标、原则和具体规划。2014年8月7日，国务院颁布《企业信息公示暂行条例》。2014年8月19日，原国家工商行政管理总局发布《企业经营异常名录管理暂行办法》。上述行政法规和部委规章于2014年10月1日同步实施，为企业信用监管奠定了制度基础。将企业列入经营异常名录是我国实行企业信用监管制度的一种手段，政府试图通过建立健全社会信用体系，达到整顿和规范市场经济秩序、改善市场信用环境、降低交易成本、防范经济风险的制度建立初衷。其目的在于改变以往传统的政府过度干预方式，取而代之以信息共享、信息公示，以促进企业自律、强化信用约束，从而达到信用监管的方式。
第二，从将企业列入经营异常名录决定的情形和性质看。《企业信息公示暂行条例》第十七条第一款和《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条分别规定了将企业列入经营异常名录的具体情形。企业未按照《企业信息公示暂行条例》规定的期限公示年度报告、未按照工商行政管理部门责令的期限公示有关企业信息、企业公示信息隐瞒真实情况**虚作假和通过登记的住所或者经营场所无法联系均属于前述行政法规和规章规定的将企业列入经营异常名录的具体情形。要求企业将年度报告及企业信息向社会公示，是为促进企业经营“阳光化”，促进市场经营主体互信，加强社会监管的有效方式。由于市场经营主体负有按时公布年度报告和企业信息并确保公布、公示信息真实性的义务，因此在出现信息公布不及时、内容不真实等情形时，市场监管部门才将其列入经营异常名录并通过企业信用信息公示系统公示，从而达到提醒其履行公示义务的目的。可以说，将企业列入经营异常名录属于一种信用约束监管方式，是政府转变对市场经营主体监管思路的体现。
第三，从将企业列入异常名录的法律后果及对企业产生的影响看。《企业信息公示暂行条例》第十七条第二款规定，被列入经营异常名录的企业依照本条例规定履行公示义务的，由县级以上工商行政管理部门移出异常名录；满3年未依照本条例规定履行公示义务的，由国务院工商行政管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府工商行政管理部门列入严重违法企业名单并通过企业信用信息公示系统向社会公示。被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。该《条例》第十八条规定，县级以上地方人民政府及其有关部门应当健全信用约束机制，在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等工作中，将企业信息作为重要考量因素，对被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业依法予以限制或者禁入。可见，如果企业被列入经营异常名录，对企业参与某些市场经营活动的资格或对企业的商誉评价都产生不同程度的影响。特别需要说明，尽管上述规定中设置了经营异常名录的移出程序，但从移出的条件看，均属于企业在法定时限内履行了市场监管部门限定的义务，修正了违法状态情形下作出的处理，其前提是被列入异常名录的企业存在上述规定中列举的不诚信违法行为。本案中，朝阳市监局亦自述即使对列入企业经营异常名录作了移出处理，该记录在系统中仍然存在，即被列入的痕迹仍然无法消除。
综上，经营异常名录是我国实行企业信用监管的一种手段，从该手段实施的条件以及其产生的法律后果看，只有在企业出现法定不履行诚信义务的行为时才会导致被列入经营异常名录的后果，从而使企业信用评价降低，甚至从事某些经营活动的资格受限。鉴于以上因素的考量，一审法院认为市场监管部门在作出将企业列入经营异常名录的决定时，应采取“高度审慎”的标准，避免因审查标准过低对企业造成不必要的干预，从而抑制市场经营主体活力。而这种理解也直接决定了对市场监管部门执法方式和执法标准的评价。具体而言，仅从规章文义上理解，市场监管部门在现场无法联系到企业即符合列入企业经营异常名录的条件。但综合上述因素深入分析，“通过登记的住所或者经营场所无法联系”被列入经营异常名录情形亦旨在针对企业存在提供虚假地址注册登记、变更企业经营场所不依规办理变更登记等不诚信行为，从而促进真正“异常”的企业积极履行法定义务。根据《企业经营异常名录管理暂行办法》的规定，市场监管部门可以采取实地查看或者向企业登记的住所或者经营场所邮寄专用信函的方式与企业联系后者产生的是拟制效果，即经两次邮寄送达无人签收的，视为通过登记的住所或者经营场所无法取得联系而且两次邮寄的时间间隔不得少于15日，不得超过30日。因此，无论采取现场查验还是邮寄的方式，都应在查实企业属于不在登记的住所或者经营场所的情况下才能作出无法联系的认定避免因企业合理的暂时性“缺位”导致被列入经营异常名录的不利境地。市场监管部门在执法时还应考虑到在大力激发市场主体活力，鼓励自主创新、自主创业的大背景下，很多中小型企业进入市场，基于管理方式、经营业务、人员规模等需要，可能采取非常灵活、多样的经营模式，不可能确保企业在市场监管部门实地检查时都在现场候检。充分考虑合理因素，结合现场检查的实际情况，在充分核实基础上如确有初步证据证明企业不在登记的住所或者经营场所经营的情形下再作出将企业列入经营异常名录的认定是符合现代市场监管方式的审慎选择。本案中，朝阳市监局赴宇泰公司注册地检查时，通过“现场锁门”“敲门无人应答”“未见相关牌匾”“大堂水牌区无该公司水牌”等因素作出该公司不在检查地点经营的认定。一审法院认为，朝阳市监局所考量的因素、依据的证据并未达到初步证明企业不在检查地点经营的证明标准，混淆了“检查时企业无人”与“不在此地经营”的情形，作出将企业列入经营异常名录的行政决定缺乏事实根据、法律适用错误。尽管朝阳市监局已经基于宇泰公司的申请将列入信息作移出处理，但由于移出是在确认企业存在异常情况基础上作出的，并非朝阳市监局在撤销其决定基础上的移出，与不应被列入经营异常名录处理产生的后果不同，故一审法院认为仍应依法判决撤销朝阳市监局作出的被诉列入经营异常名录决定。
另外还需要说明的问题是，行政机关作出行政决定应做到有法可依且引述法律依据清晰准确。朝阳市监局作出的被诉决定在法律依据引用部分表述为“……违反了《企业经营异常名录管理暂行办法》（或者《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》）的相关规定。根据《企业经营异常名录管理暂行办法》第九条（或者《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》第十二条）的规定……”，并未勾选本案应适用的具体规范性法律文件的名称。另外，关于朝阳市监局基于执行两次检查任务、进行一次检查即分别作出两次列入异常名录决定的做法，一审法院认为，行政机关进行执法检查后依据调查收集的证据作出的事实认定属于一个法律事实，基于行政任务的不同，依据一个法律事实作出两个内容相同的行政决定明显不具有合理性，亦对宇泰公司的权益构成了损害。一般认为，行政诉讼应遵循“一行为一诉”的原则。考虑到本案被诉两个行政决定是基于一个基础事实作出的，具有牵连因素，为避免增加当事人的诉讼成本，一审法院在一案中径行针对行政机关的两个行政决定一并作出裁判。
综上，朝阳市监局作出的47031号《决定》和49983号《决定》缺乏事实根据、法律适用错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决撤销朝阳市监局分别于2019年11月5日和2019年11月26日作出的47031号《决定》和49983号《决定》。
朝阳市监局不服一审判决，上诉至本院，其认为：一、上诉人通过现场检查方式认定被上诉人存在《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条第（四）项违法行为事实清楚、证据充分。（一）综合检查情况已经能够充分证明被上诉人在注册地址无办公痕迹，检查时该单位又无人，完全符合“通过登记的住所或者经营场所无法联系的”将其列入经营异常名录的要求（二）一审法院对列入异常名录目的解释过于偏向激发市场经济主体活力，未对维护交易安全进行综合评论，从而导致对该法条解释的偏差，过度提高达到列入异常名录要求。一审法院认定在有不履行诚信义务行为时才能列入异常名录无法达到此种立法目的，无法达到更好的维护交易安全的目的，过度提高了检查要求和列入异常名录门槛。（三）一审法院认为“通过登记住所或者经营场所无法联系”解释为“针对企业存在提供虚假地址注册登记、变更企业经营场所不依规办理变更登记等不诚信行为”存在错误。一审法院不应要求“通过登记住所或者经营场所无法联系”与更严重的违法行为“企业存在提供虚假地址注册登记”、“变更企业经营场所不依规办理变更登记”的审查标准一致。（四）一审法院混淆了“通过登记住所或者经营场所无法联系”与“不在登记的住所或者经营场所经营”的概念。二、上诉人依法履行职责，作出47031号《决定》具有事实和法律依据，且程序合法。三、上诉人依法履行职责，作出49983号《决定》具有事实和法律依据，且程序合法。综上，上诉人作出的列入经营异常名录的行政行为并无不当。请求二审法院撤销一审行政判决，发回重审或依法改判驳回宇泰公司一审诉讼请求。
宇泰公司同意一审判决，请求予以维持。
朝阳市监局在法定期限内向一审法院提交了作出被诉列入异常名录决定的如下证据和规范性文件依据：……
在指定期限内，宇泰公司向一审法院提交了如下证据：……
一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，……
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对宇泰公司、朝阳市监局在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，经本院审查属实，予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为，《企业经营异常名录管理暂行办法》第二条规定，工商行政管理部门将有经营异常情形的企业列入经营异常名录，通过企业信用信息公示系统公示，提醒其履行公示义务。第三条第二款规定，县级以上工商行政管理部门负责其登记的企业的经营异常名录管理工作。本案中，宇泰公司的注册登记机关为朝阳市监局，朝阳市监局作为朝阳区工商行政管理部门，具有对其负责登记企业的经营异常名录管理的法定职责。
关于本案中一审法院针对行政机关的两个行政决定一并作出裁判的问题，本院认为，“法治是最好的营商环境”，深刻阐明了法治和营商环境的关系，对用法治打造良好营商环境提出了明确的要求。营商环境不仅是经济发展的“晴雨表”，更是干部作风的“显示器”，谁拥有法治营商环境，谁就拥有竞争优势，就能在促进经济转型升级和高质量发展进程中走在前列，要将法治贯穿政府治理的各环节，全过程，注重倾听企业呼声，及时回应市场主体关切，进一步提高法治服务精细化水平，为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境，进而更好的激发市场活力和社会创造力。具体到本案，朝阳市监局在进行执法检查后依据调查收集的证据作出的事实认定属于一个法律事实，但其基于行政任务的不同，依据一个法律事实作出两个内容相同的行政决定明显不具有合理性，一审法院为避免增加当事人的诉讼成本，本着实质化解行政争议的原则，尽可能地判决到位，有利于消除新争议产生的可能性，其在一个案件中对行政机关基于一个基础事实作出的两个行政决定一并作出裁判，并无不当。
本案中，结合在案证据及双方当事人的陈述，本案的争议焦点在于朝阳市监局以宇泰公司存在“通过登记的住所或者经营场所无法取得联系”的情形为由决定将宇泰公司列入经营异常名录是否合法。
《企业经营异常名录管理暂行办法》第四条第（四）项规定，对于通过登记的住所或者经营场所无法联系的县级以上工商行政管理部门应当将企业列入经营异常名录。第九条第一款规定，，工商行政管理部门在依法履职过程中通过登记的住所或者经营场所无法与企业取得联系的应当自查实之日起10个工作日内作出将其列入经营异常名录的决定，并予以公示。工商行政管理部门可以通过邮寄专用信函的方式与企业联系。。经向企业登记的住所或者经营场所两次邮寄无人签收的，视为通过登记的住所或者经营场所无法取得联系两次邮寄间隔时间不得少于15日，不得超过30日。
根据上述规定，将企业列入经营异常名录是我国实行企业信用监管制度的一种手段，旨在通过建立健全社会信用体系，达到整顿和规范市场经济秩序、改善市场信用环境、降低交易成本、防范经济风险的制度建立初衷。信息公示及信用公示是净化良好营商环境的必由之路，是经营异常名录制度的基础功能。将企业列入经营异常名录属于一种信用约束监管方式，是政府转变对市场经营主体监管思路的体现，意在改变以往传统的政府过度干预方式，代之以信息公示、信息共享的方式向社会公开，促进企业自律、强化信用约束，通过构建市场监督管理联动网络，节约管理成本，提高管理效率，从而达到信用监管的目标。
住所或经营场所是公司从事经营活动的重要基础是公司对外承担法律责任的重要依据，也是公司正常运转的物质条件。作为一种法律拟制的主体，法律、法规之所以要求市场主体具有自己的住所，主要基于以下原因：一是确认相关诉讼管辖的依据，二是作为法律文书的送达地，三是确定登记、税收等具体的主管机关，四是涉外诉讼时确定准据法的依据。因此，《企业经营异常名录管理暂行办法》将“通过登记的住所或者经营场所无法联系”列入经营异常名录情形其目的在于制裁企业存在提供虚假地址注册登记、变更企业经营场所不依规办理变更登记等不诚信行为，该《办法》之所以规定两次邮寄联系的意义也在于此。
“检查时企业无人”与“不在此地经营”是两个不同的概念，从企业列入经营异常名录的设立目的和前述市场主体必须要有住所的目的看后者才是监管的主要对象。出于经营领域、管理方式、业务类型、人员管理方式等需要，中小企业可能采取非常灵活、多样的经营模式，安排不同于常规的经营时间，不可能确保企业在市场监管部门每次实地检查时都在现场候检。容忍企业在临时抽检时合理的暂时性“缺位”，是优化营商环境的应有之义。监管部门“多走一步”“多寄一次”“多联系一次”，并非要求监管部门放宽管理，并不妨碍“规范企业经营异常名录管理，保障公平竞争，促进企业诚信自律，强化企业信用约束，维护交易安全，扩大社会监督”之《企业经营异常名录管理暂行办法》立法目的的实现，反而有助于激发市场主体活力，避免因审查标准过低对企业造成不必要的干预，能更好的实现立法目的。一审法院基于以上考量，认为市场监管部门在作出将企业列入经营异常名录的决定时，应采取“高度审慎”的标准，具有合理性，本院予以支持。
本案中，，朝阳市监局所属高碑店工商所于2019年9月26日对宇泰公司登记的住所地北京市朝阳区八里庄****905进行实地现场检查拍摄了公司门口的现场照片并制作了《现场笔录》。根据《现场笔录》记载：当事人未在现场，检查情况为“经现场检查，当事人现场锁门，敲门无人应答，该地的门口未见相关牌匾信息，无法与当事人取得联系，到一楼大厅查看企业水牌信息，未见悬挂当事人名称的水牌”。根据朝阳市监局提交的证据可以认定，该局系通过现场检查时，“现场锁门”“敲门无人应答”“门口未见相关牌匾信息”等事实的确认并得出“无法与当事人取得联系”的结论，据此朝阳市监局作出47031号《决定》和49983号《决定》。根据上述事实，本院认为，朝阳市监局在将企业列入经营异常名录时，未能采取审慎态度，其依据的证据并未达到证明企业不在检查地点经营的证明标准，一审法院认为朝阳市监局“混淆了检查时企业无人与不在此地经营的情形，作出将企业列入经营异常名录的行政决定缺乏事实根据、法律适用错误”并无不当。因此，一审法院作出的一审判决正确，本院应予维持。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费五十元，由上诉人北京市朝阳区市场监督管理局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 勇
审 判 员 陈 静
审 判 员 王 伟
二〇二一年三月三十一日
法官助理 陈金涛
法官助理 王曼斐
书 记 员 吴 倩
来源：中国裁判文书网 老梁市监论谈整理